財預[2017]87號文定制了購買服務的負面清單，嚴禁地方政府將建設工程作為政府購買服務項目。同時，要求購買服務堅持先有預算、后購買服務，期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內。政府購買服務回歸到向社會力量購買真正服務的本源。
文件一出，引起軒然大波，在地方政府、銀行業不亞于一場地震，眾多專家學者對該文進行了深入、細致的解讀，但是，對于棚改項目，是否能突破87號文關于預算、期限、工程的限制，專家們也是各執一說。
作為銀行從業者，該怎么理解？此文一出，生意清淡，閑來無事我也咬文嚼字一番。對棚改項目大家最關心的三個問題來嘗試解讀，同時對棚改項目授信的應注意的問題進行分析。
一、棚改項目是否可以突破先預算后購買的限制？
87號文第三點“嚴格規范政府購買服務預算管理”這段，要求先有預算、后購買服務，年度預算未安排資金的，不得實施購買服務。但該段末有一句非常重要的話“黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關規定執行。”這句話按上下文的意思理解，對棚戶區改造和易地扶貧搬遷留了一個口子。
《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發[2015]37號），該文是2015年6月25日發布的，從常理、法理上來說，財政部作為國務院的下級部門，無權推倒國務院的文件。國務院關于棚改的相關規定肯定還是有效的。國發[2015]37號推動政府購買棚改服務中一段明確“市、縣人民政府要公開擇優選擇棚改實施主體，并與實施主體簽訂購買棚改服務協議”。“市、縣人民政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算，并按協議要求向提供棚改服務的實施主體支付”。
請注意兩句話的先后順序，簽訂協議；逐年列入財政預算；并按協議要求支付。國務院的發文可不是平時我們寫的報告，在用詞、順序、甚至標點符號都是非常講究、嚴謹的，一詞一句，細細讀來，都蘊含深意，更不可能有簡單的邏輯錯誤。
因此，從這兩句話的理解，棚改項目可以先簽訂購買服務協議，再列入預算。當然，這個理解和“財綜[2014]96號”政府購買服務管理辦法（暫行）》有沖突。
二、棚改的購買服務期限是否可以超過三年？
87號文規定政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內。根據《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發[2015]3號）文，目前我國的中期財政規劃按照三年滾動方式編制。也就是說購買服務期限最長不應該超過三年。那么棚改期限是否可以突破三年約束？
前文已經說過87號文第三點已對棚改網開一面。如果我們通讀87號全文，就可以理解財政部是為購買服務正本清源，讓政府購買服務回歸到服務的本質，比如咨詢、法律、維修、維護、保養、保潔、綠化等社會公共領域的服務。這些服務一般開支金額較小，三年甚至一年的地方財政預算完全可以承擔。
但是棚改項目金額較大，少則幾億，多則是十幾億甚至幾十億的項目，地方財政怎么可能在三年的財政預算內完成如此龐大的金額支出。這完全不符合財政規劃可持續，促進經濟社會平穩健康發展的目標。
看看棚改的綱領性文件“國發[2015]37號”文，還是在“推動政府購買棚改服務”那一段：“各省（區、市）應根據棚改目標任務，統籌考慮財政承受能力等因素，制定本地區政府購買棚改服務的管理辦法”。“市、縣人民政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算”。注意統籌考慮財政承受能力、逐年列入這幾個詞，從行文理解，地方政府可以根據本地區的財政承受能力，合理規劃棚改購買服務期限，并將購買服務資金逐年列入當地財政預算。不受中期財政規劃三年期限的限制。
再來看“國發[2015]37號”文（再次提醒中期財政規劃管理的意見是國務院發的文），“對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目......通過逐年更新滾動管理，強化財政規劃對年度預算的約束性”；“中期財政規劃按照三年滾動方式編制”。我的理解是棚改項目逐年列入財政預算的意思就是在中期財政規劃逐年滾動列入。
那中期財政規劃是否需要人大或人大常委會決議呢？答案是否定的。根據《預算法》，人大僅對一年一度的政府財政預算進行審查和批準，不包括中期財政規劃。還是看37號文，“各省、自治區、直轄市及計劃單列市財政部門要比照中央做法，編制地方中期財政規劃，經同級人民政府批準后，報財政部備案”。“省級各部門、省級以下地方財政部門也可以分別編制省級部門三年滾動財政規劃和當地中期財政規劃。”地方財政部門編制中期財政規劃之后，向誰報備？該文沒有明確。
三、棚戶區安置房建設是否納入購買服務？
請看“國發[2015]37號”文的相關規定“政府購買棚改服務的范圍，限定在政府應當承擔的棚改征地拆遷服務以及安置住房籌集、公益性基礎設施建設等方面，不包括棚改項目中配套建設的商品房以及經營性基礎設施。”該文明確公益性基礎設施建設列入購買服務可以，但請問安置住房籌集是個什么鬼？籌集是否包括安置房建設？
籌集一詞確實是博大精深，含義豐富。個人的理解是安置住房籌集當然包括安置房工程建設。首先，既然作為棚改配套的公益性基礎設施建設可以，37號文的主角棚改難道會排除在外。其次，37號文的城鎮棚戶區改造，很明確包括棚改項目建設和棚改貨幣化安置，該文在“發揮開發性金融支持作用”一段的最后一句就是“鼓勵商業銀行對符合條件的實施主體提供棚改及配套基礎設施建設貸款。”
四、棚改項目授信要注意的問題
1.要確保項目的真實性，之前有些地方政府的膽子忒大，竟然虛構棚改項目，偽造政府文件向銀行進行融資。銀行不能僅注重文件表面的合規性而忽視了項目的真實風險。
2.防止對同一項目進行多頭授信。某些地方政府拿同一個項目在多家銀行進行貸款，當銀行開始要求購買服務協議質押，主管部門拿同一份購買服務協議，寫上不同的編號，交給不同的銀行去辦理質押登記手續。
3.確保貸款資金不被挪用。貸款資金是否專款專用將影響購買服務協議的法律效力。工程建設資金必須專款專用，防止出現爛尾工程；對于貨幣化安置，貸款銀行可以要求代發拆遷安置費。
4.棚改項目首期購買服務支付資金納入當地財政預算。銀行審批或出款前，必須拿到首期購買服務支付資金納入預算的憑證以及全部購買服務資金納入中期財政規劃的文件。至于這些憑證和文件需要提供到什么程度，就看各家銀行的智慧和膽略，及與政府的關系了。
5.“黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造”怎么理解？根據國37號文，目前棚改的計劃為2015-2017年。國開行能接受的棚改項目是要求納入省住建廳的目錄，具體項目怎么辦，還是要看銀行的智慧和膽略。
6.棚改項目購買服務應能在地方政府采購網查詢到相關信息。